“土地財政”不可持續(xù)，負(fù)債建設(shè)也會帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。城鎮(zhèn)化過程中如何拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，是城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展面臨的重要議題

　　快速的城鎮(zhèn)化進程把大量農(nóng)村人口吸納到城鎮(zhèn)，隨之而來的就是對于城鎮(zhèn)交通、電力、供排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施需求的增加。國際上城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以政府與市場共同參與為主體，融資以多元化渠道為依托，收益以合理的價格機制為支撐，還款則以財產(chǎn)稅為主的稅收體系為保障。在我國，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營是以地方政府土地融資和巨額負(fù)債為支撐的，而“土地財政”不可持續(xù)，負(fù)債建設(shè)也會帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，如何拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，以化解地方政府債務(wù)風(fēng)險和滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展所增加的資金需求，是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展面臨的重要議題。

　　基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道單一

　　民間資本未能有效投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)主要以國有資本經(jīng)營為主。世界銀行報告顯示，地方政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分，發(fā)達(dá)國家平均為35%，發(fā)展中國家平均在13%左右，而中國政府承擔(dān)了超過一半的責(zé)任。我國政府承擔(dān)了過多的責(zé)任，而民間資本卻被排除在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外。2002~2011年，我國社會融資額由2萬億元增至12.83萬億元。民間資本雖然呈現(xiàn)出日漸活躍的趨勢，但卻未能有效投入到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，私人控股企業(yè)在交通運輸、郵政、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理等公用事業(yè)領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資，占這些領(lǐng)域全部投資的比重均不足10%。

　　直接融資比重低。美國對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原則是“能交給市場的都交給市場”，而在政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，最主要的融資工具是市政債券，占比達(dá)90%~95%，政府財政投資占比僅為5%~10%。而我國直接融資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所占的比重還相當(dāng)?shù)?。以城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資為例，2000~2011年債券融資占比平均不足1%。美國市政債余額約占GDP比重基本保持在15%~20%，日本這一比重更是高達(dá)40%。而在我國，被稱為“準(zhǔn)市政債券”的城投企業(yè)債券融資余額占GDP比重尚不足2%。

　　土地籌資是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要來源。“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”是很多城市發(fā)展的真實寫照。世界銀行報告顯示，土地出讓和銀行以土地、物業(yè)抵押貸款的基建融資占我國地方政府基建融資總額的80%~90%。一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)資金的1/2~2/3來自商業(yè)用地出讓收入，而一些經(jīng)濟條件稍差的內(nèi)陸城市，這一比例甚至更高。以北京為例，北京“十一五”期間軌道交通投入的2200億元中，土地出讓和土地抵押融資所占比重約為65%。

　　單一融資渠道帶來風(fēng)險

　　債務(wù)風(fēng)險日益突出。目前地方政府超過80%的債務(wù)來源于城市市政建設(shè)和公共服務(wù)支出，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的擴張，地方政府債務(wù)風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.72萬億元，其中政府負(fù)有償還或擔(dān)保責(zé)任的達(dá)9萬億元，占當(dāng)年地方政府綜合財力的70.45%。2012年審計署審計的15個省會城市中，債務(wù)率超過100%有9個，其中最高的達(dá)188.95%。

　　土地超值抵押放大金融風(fēng)險。我國各地土地超值抵押情況很普遍，2009~2012年底，全國84個重點城市抵押貸款總額由2.59萬億元上升為5.95萬億元。同期，我國單位面積土地獲得的抵押貸款分別是單位面積土地出讓平均價格的2倍、2.65倍、3.21倍和2.85倍，個別案例甚至高達(dá)10倍。土地超值抵押之后，再依靠土地出讓收入償還，也即意味著只有保持土地價格上漲，才可能維持政府城鎮(zhèn)建設(shè)資金鏈不斷裂，也就是說，政府的利益與土地緊密結(jié)合，政府會放任甚至促使土地價格的上漲，放大金融風(fēng)險。

　　償債能力不足帶來地方政府信用風(fēng)險。我國地方政府對債務(wù)的償還也主要依賴于土地。2012年底，21個地方政府承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額占比為54.64%，而這些地區(qū)2012年需償還本息額為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。由于償債能力不足，部分地方政府出現(xiàn)“借新還舊”和債務(wù)逾期的現(xiàn)象：2012年審計署審計的15個省會城市中，借新還舊率超過20%的有5個，債務(wù)發(fā)生逾期的有14個。償債能力不足與高額地方債務(wù)之間的矛盾使得地方政府面臨信用風(fēng)險，甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

　　由于各種融資渠道受到限制，地方政府面對巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任，只能選擇依賴土地融資。而在過去幾十年間的城鎮(zhèn)化過程中，現(xiàn)有土地融資模式在推動城鎮(zhèn)建設(shè)中也確實發(fā)揮了積極的作用，但是土地融資存在局限性：一是由于受到18億畝耕地紅線的限制，土地不可能無限供給。二是以土地價格不斷上漲為前提的資金鏈不可持續(xù)。三是單一融資渠道帶來的風(fēng)險日益突出。這些顯然都與城鎮(zhèn)化的長期性不相適應(yīng)。因此，通過拓寬融資渠道，降低城鎮(zhèn)建設(shè)中地方政府對土地融資的依賴，是現(xiàn)階段促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

　　拓寬融資渠道依然任重道遠(yuǎn)

　　城鎮(zhèn)化還將是一個長期過程。我國城鎮(zhèn)化率要從2012年的52.6%上升到70%的“穩(wěn)定期”，意味著將有多于2.3億人口進入城鎮(zhèn)，如此大量人口進城意味著仍有巨大城鎮(zhèn)建設(shè)的資金需求。如果不依賴土地，那么城鎮(zhèn)建設(shè)資金從何而來？還是應(yīng)以“國退民進”、直接融資和尋找土地出讓金的替代主體為著力點，但目前來看，各方面都仍然任重而道遠(yuǎn)。

　　市政公用產(chǎn)品市場化價格形成機制不健全。我國大多數(shù)市政公用產(chǎn)品和服務(wù)以低價向城鎮(zhèn)居民提供，價格基本不能反映供求關(guān)系和成本變動。一是無法體現(xiàn)供求關(guān)系。以水資源為例，我國有11個省份的水資源人均占有量已遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的1000立方米的缺水警戒線，但德意志銀行數(shù)據(jù)顯示歐洲的平均水價比中國高出4~10倍。世界銀行研究表明水價占居民支出比例一般在3%~5%，越缺水則該比例應(yīng)越高，而我國僅為1%。北京人均水資源占有量已降至134.7立方米，遠(yuǎn)低于周邊河北、山東、河南，但其水價占平均工資的比重卻反而大大低于這些省份。二是不能反映成本變化。為了維護城鎮(zhèn)居民的既有福利，市政產(chǎn)品和服務(wù)長期保持低價運行，為此政府不但要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，還要承擔(dān)其運營虧損補貼。當(dāng)某一行業(yè)及其產(chǎn)品價格形成不透明，則自然會帶來壟斷，導(dǎo)致市場資本無法也不敢進入，或者即使愿意進入，其吸引力也只是來源于行業(yè)壟斷帶來的利益而并非行業(yè)前景，市政公用產(chǎn)品即是如此。

　　尚未完全放開民間資本準(zhǔn)入限制。目前我國民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域仍受到嚴(yán)格政策限制。2010年5月，國務(wù)院頒布了《鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確要鼓勵和引導(dǎo)民間投資參與供水、燃?xì)?、污水和垃圾處理、道路、橋梁等?jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的建設(shè)。此后，相關(guān)各部委也相繼出臺了實施意見或細(xì)則，但在民營企業(yè)愿意進入的一些重要行業(yè)，如大中型水電、火電建設(shè)、城市重大公共工程建設(shè)等領(lǐng)域，至今仍沒有相關(guān)政策，并且已經(jīng)出臺的政策也收效甚微。

　　地方政府不能自行發(fā)債籌資。一是存在法律障礙。我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，2011年之前我國由中央代地方發(fā)債，而目前能夠自行發(fā)債的唯一途徑就是被納入自行發(fā)債試點。二是試點范圍較窄。2011年開始，上海、浙江、廣東、深圳成為首批自行發(fā)債試點，兩年來試點未曾擴容，直到2013年6月，江蘇、山東被納入自行發(fā)債試點范圍。目前試點還存在兩個問題：一方面，被納入試點范圍的主要還是東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)省(市)。另一方面，被納入試點省(市)的“自主權(quán)”仍有限，如發(fā)債額度被規(guī)定在由國務(wù)院規(guī)定的發(fā)債規(guī)模范圍之內(nèi)。

　　相關(guān)金融創(chuàng)新進展緩慢。在發(fā)達(dá)國家，直接融資都是以多樣化的金融工具創(chuàng)新為依托，以發(fā)達(dá)的資本市場、債券市場為基礎(chǔ)來運作的，使得民間資本能夠有充足的渠道進行投資。而與發(fā)達(dá)國家相比，我國資本市場尚未成熟，金融管制也較為嚴(yán)密。以資產(chǎn)證券化為例，國外資產(chǎn)證券化已有40余年發(fā)展歷程。2012年美國各類資產(chǎn)支持證券存量達(dá)9.8萬元億美元，占美國債券市場總量的25.9%，僅次于美國國債。而2012年我國資產(chǎn)支持類債券為193億元，占債券市場總量比重不足0.3%。雖然我國自2005年開始進行資產(chǎn)證券化試點，但由于缺乏政策支持，過去8年間僅有12個資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行，進展相當(dāng)緩慢。作為金融市場可有效應(yīng)用于盤活流動性較差的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的一項重要創(chuàng)新，資產(chǎn)證券化將改變傳統(tǒng)的投融資體系，但目前在我國仍處于起步階段。

　　替代土地出讓收入短期內(nèi)難以實現(xiàn)。減少對土地融資的依賴，關(guān)鍵在于尋找能夠替代土地出讓收入的資金來源，但這在短期內(nèi)是無法實現(xiàn)的。多年來我國土地出讓收入一直加速上漲， 2009~2011年分別為1.59萬億元、2.71萬億元和3.15萬億元，占地方財政收入的比重分別為49%、67%和60%。因此，大規(guī)模的土地出讓收入本身已經(jīng)成為改革的難點。國外市政債等產(chǎn)生的債務(wù)也是依靠財政收入償還，但發(fā)達(dá)國家地方政府以房產(chǎn)稅為主體，政府也因此分享了由于基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的土地、房屋等財產(chǎn)升值的部分收益，為償債形成了可持續(xù)的稅收來源。例如，美國房產(chǎn)稅和日本物業(yè)稅占地方政府稅收收入比重分別約為50%~80%和40%~50%，而目前我國這一比重僅為2.32%，房產(chǎn)稅短期內(nèi)尚不足以成為城鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)來源。

　　基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資要改革創(chuàng)新

　　理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制。要發(fā)揮市場和政府雙重作用，加快對市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的定價機制、成本監(jiān)管和聽證制度的改革。促進城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公用設(shè)施收費逐步按照市場導(dǎo)向形成定價機制，對低收入人口生活用水、電、氣、地鐵、公交等進行補貼。

　　放寬城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)準(zhǔn)入條件。全面放開外資、民間資本投資和經(jīng)營城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)的限制，逐步擴大保險資金直接投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的范圍和比例，探索社保基金、住房公積金等參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目投資。鼓勵各類投資主體以獨資、合資合作、受讓股權(quán)、資產(chǎn)購買等方式參與市政公用設(shè)施項目建設(shè)和運營。盡快出臺城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)法，允許利用城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)進行質(zhì)押擔(dān)保。

　　擴大地方政府自行發(fā)債試點范圍。健全地方政府舉債的法定程序，把地方政府債務(wù)全額納入預(yù)算管理，完善政府債務(wù)資金使用和償還的信息披露制度，盡快建立健全政府債務(wù)信用評級體系。及早在符合條件的中小城市開展政府自行發(fā)債試點工作。

　　推動直接融資金融創(chuàng)新。加強對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化工作的政策支持力度，增加總量規(guī)模，擴大相應(yīng)資產(chǎn)支持債券投資者范圍。綜合運用資產(chǎn)支持票據(jù)、股權(quán)投資、信托計劃、上市融資等工具，拓寬融資渠道，降低融資成本。

　　改土地批租制為年租制，與房產(chǎn)稅合并征收。健全房地產(chǎn)價值評估制度和財產(chǎn)登記制度，加快個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)，建立全國住房信息共享機制。全面推開房產(chǎn)稅試點，逐步將存量住房、單位房產(chǎn)和農(nóng)民在集體建設(shè)用地上建設(shè)的自住和經(jīng)營性租賃房屋納入征收范圍。改土地批租制為年租制，將土地年租金與房產(chǎn)稅合并征收或綁定收繳。(作者單位：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心；《中國投資》供稿)