從3月6日開(kāi)始，關(guān)于地方債務(wù)置換的消息就成為兩會(huì)中的熱點(diǎn)新聞。然而，直到3月12日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人才表示，國(guó)務(wù)院明確批準(zhǔn)置換的規(guī)模是1萬(wàn)億元，這在2015年到期的政府債務(wù)中占比為53.8%，置換債券由地方政府自發(fā)自還，并且必須用于今年到期的債務(wù)，財(cái)政部很快會(huì)公布相關(guān)具體計(jì)劃。

　　數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、承擔(dān)一定救助責(zé)任三種債務(wù)的17.9萬(wàn)億元中，有將近11萬(wàn)億元是銀行貸款。受此利好消息，寧波銀行、興業(yè)銀行等銀行股價(jià)在3月12日當(dāng)天漲停。

　　從此前提出的債務(wù)甄別到此次的萬(wàn)億規(guī)模置換，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，中央要把地方政府存量債務(wù)逐漸顯性化的過(guò)程已經(jīng)非常清晰。

　　在規(guī)模和時(shí)間都已經(jīng)敲定的背景下，財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀透露，下一步財(cái)政部會(huì)對(duì)具體的置換方式進(jìn)行公布。不過(guò)對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，當(dāng)前難點(diǎn)是對(duì)債務(wù)的分類(lèi)甄別，這成為置換方式的關(guān)鍵一步。

　　財(cái)政部消息顯示，近日，財(cái)政部、發(fā)改委、中國(guó)人民銀行[微博]、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開(kāi)展地方政府存量債務(wù)清理甄別初步結(jié)果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期為2015年4月8日，核查的債務(wù)為一類(lèi)債務(wù)，也就是地方政府直接債務(wù)。

　　 甄別難題

　　“相比較以前地方債務(wù)的處理意見(jiàn)，這次中央對(duì)地方債的清理實(shí)際上是把債務(wù)顯性化的過(guò)程。只有清晰了債務(wù)的結(jié)構(gòu)才能有明確的置換方式，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，有利于緩解他們的壓力?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)院研究員楊志勇分析說(shuō)。

　　作為地方政府來(lái)說(shuō)，為了發(fā)展不可避免地要產(chǎn)生一些隱性債務(wù)，隨著地方債務(wù)規(guī)模的增大，局部風(fēng)險(xiǎn)逐漸增強(qiáng)，特別是隱性債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不可控制。為此，財(cái)政部曾進(jìn)行了一系列的清理工作。

　　2014年10月23日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知，根據(jù)通知，甄別工作由財(cái)政部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)。財(cái)政部門(mén)同有關(guān)部門(mén)對(duì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)進(jìn)行逐筆甄別。

　　在上述通知中，財(cái)政部對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行了分類(lèi)，首次明確了哪些債務(wù)由企業(yè)負(fù)責(zé)，哪些債務(wù)歸屬地方政府，最終成為地方政府的直接債務(wù)。

　　值得注意的是，通知中通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)和項(xiàng)目沒(méi)有收益、計(jì)劃償債來(lái)源主要依靠一般公共預(yù)算收入的，甄別為一般債務(wù)等兩項(xiàng)內(nèi)容并沒(méi)有爭(zhēng)議。相反，部分有收益的項(xiàng)目成為此次甄別的難點(diǎn)。

　　此前財(cái)政部下發(fā)的《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》規(guī)定，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)于2015年1月5日前將地方政府債務(wù)清理甄別結(jié)果上報(bào)財(cái)政部。但1月29日財(cái)政部再度發(fā)文稱(chēng)，有一些地方存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯(cuò)報(bào)、虛報(bào)等問(wèn)題，需要進(jìn)一步核實(shí)，并要求各地對(duì)初步清理甄別結(jié)果組織開(kāi)展自查，3月8日前上報(bào)財(cái)政部。

　　有媒體的統(tǒng)計(jì)顯示：與2013年6月審計(jì)署地方債審計(jì)結(jié)果相比，此次上報(bào)核實(shí)的地方政府性債務(wù)規(guī)模或大幅增長(zhǎng)。

　　一位東部地區(qū)的財(cái)稅系統(tǒng)人士坦言，目前有爭(zhēng)議的主要是項(xiàng)目有一定收益、計(jì)劃償債來(lái)源依靠項(xiàng)目收益對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的或者有一定收益但項(xiàng)目收益無(wú)法完全覆蓋的，無(wú)法覆蓋的部分列入一般債務(wù)，其他部分列入專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的內(nèi)容存在很大的變數(shù)。

　　在他看來(lái)，這些債務(wù)有一定的期限，今年有收益，但是未來(lái)如果收益不能覆蓋成本的話，可能面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，這種未來(lái)的預(yù)測(cè)性收益是此次甄別的難題。

　　楊志勇認(rèn)為這種擔(dān)憂(yōu)有一定的道理?！昂芏囗?xiàng)目甄別中也確實(shí)存在這種情況，所以地方政府在實(shí)際甄別中，只能通過(guò)一對(duì)一的方式，仔細(xì)分析每個(gè)項(xiàng)目的債務(wù)結(jié)構(gòu)。”

　　面對(duì)不可預(yù)期的收益，財(cái)政部的態(tài)度也很堅(jiān)決。

　　3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在兩會(huì)記者會(huì)中表示，化解存量債務(wù)有解決思路。具體包括三方面：那些有一定收益或者可以改造成有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流的項(xiàng)目，可通過(guò)PPP模式化解；部分完全公益性融資平臺(tái)舉借的、地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，通過(guò)債券置換，使得債息降下來(lái)；再者，部分銀行借貸的債務(wù)，按照契約原則，談判對(duì)債務(wù)進(jìn)行重組，逐步解決。

　　 債務(wù)證券化無(wú)可避免

　　“甄別清債務(wù)類(lèi)別，才能讓亟須解決的債務(wù)實(shí)現(xiàn)更合理的期限結(jié)構(gòu)?！睂?duì)于財(cái)政部此次提出的1萬(wàn)億元債務(wù)置換，兩會(huì)期間，多位政協(xié)委員表達(dá)出這樣的心聲。

　　全國(guó)政協(xié)委員馬蔚華表示，由于地方政府債務(wù)清理工作涉及面廣、推進(jìn)緩慢，使得商業(yè)銀行等債權(quán)人面臨信息不透明、溝通機(jī)制不完善等困難，不利于存量債務(wù)的續(xù)作及新建項(xiàng)目的融資。

　　此次財(cái)政部提出地方債務(wù)置換，事實(shí)上拉開(kāi)了存量債務(wù)的治理大幕。

　　所謂置換存量債務(wù)，就是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上把原來(lái)融資平臺(tái)代表政府的理財(cái)產(chǎn)品、銀行貸款，期限短、利率高的債務(wù)置換成低成本、期限長(zhǎng)的債務(wù)。

　　去年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》)中就曾強(qiáng)調(diào)“ 積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)”。

　　楊志勇認(rèn)為，比如說(shuō)一些即將到期的銀行貸款，一般是3年或者3~5年的，如果通過(guò)置換能延長(zhǎng)期限，比如說(shuō)置換成7年、10年，那么債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降低。“從當(dāng)前情況看，相比本金變化帶來(lái)的復(fù)雜計(jì)算方式，債務(wù)置換中利率變化是最便捷的方式，通過(guò)這些置換，可以延長(zhǎng)債務(wù)期限，使其結(jié)構(gòu)更合理”。

　　按照此次財(cái)政部下達(dá)地方存量債務(wù)1萬(wàn)億元置換債券額度測(cè)算，如果把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成地方政府債券，由于政府債券利率一般較低，匡算地方政府一年可減少利息負(fù)擔(dān)400億~500億元。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在接受媒體采訪時(shí)表示，為解決地方政府債務(wù)到期問(wèn)題，財(cái)政部近期將提前下達(dá)并啟動(dòng)發(fā)行第一批置換債券，對(duì)有相應(yīng)債券發(fā)行額度且?guī)炜钣囝~超過(guò)一個(gè)半月財(cái)政支出水平的地區(qū)，允許地方財(cái)政把債券發(fā)行和庫(kù)款調(diào)度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。各地財(cái)政部門(mén)收到債券指標(biāo)后，要將指標(biāo)數(shù)額和打算采取的措施馬上向省委、省政府報(bào)告。

　　事實(shí)上，隨著新預(yù)算法的修訂通過(guò)，地方政府未來(lái)只能通過(guò)發(fā)行債券來(lái)舉債，使得目前積累的大量存量債務(wù)面臨清理。

　　根據(jù)2015年預(yù)算報(bào)告，中央對(duì)地方政府舉債實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資。

　　券商分析機(jī)構(gòu)則認(rèn)為，相對(duì)于銀行貸款，地方政府的債務(wù)只要在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，也可以實(shí)現(xiàn)證券化以增加其流動(dòng)性?！霸谶@個(gè)過(guò)程中，銀行有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的權(quán)利，如果銀行不購(gòu)買(mǎi)，就可以向其他主體發(fā)行或者面向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行?！?a href="http://www.zhonghuixigou.com/stock/quote/sh600837/" target="_blank" title="海通證券 600837">海通證券分析稱(chēng)。