□ 孟 佳

　　近日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(下稱《意見》)，千呼萬喚始出來的新一輪土地使用制度改革終于和公眾見面。

　　《意見》中的改革有四項任務(wù):完善土地征收制度，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，改革完善農(nóng)村宅基地制度，以及建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制。

　　從相關(guān)部門透露的意思看，本輪改革將堅持小范圍試點(diǎn)，主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)和農(nóng)村改革試驗區(qū)中安排，選擇若干有基礎(chǔ)、有條件的縣或縣級市開展。試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款，需要由國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)，堅持試點(diǎn)封閉運(yùn)行。

　　這四項任務(wù)中，最引人注目的是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的話題。與國土資源部此前透露的說法類似，本次改革將準(zhǔn)許入市試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地局限在“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”之內(nèi)。

　　事實上，在十八屆三中全會之后，針對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，曾出現(xiàn)“按入市后用途”、“按現(xiàn)狀已作經(jīng)營性使用”、“允許整理閑置宅基地調(diào)整為經(jīng)營性用地”幾種說法。此次可入市的土地被定為符合規(guī)劃的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地(主要為原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)，比重不超過農(nóng)村建設(shè)用地總量的10%，有學(xué)者批評改革步子邁得過于保守。

　　農(nóng)村集體建設(shè)用地約占全國建設(shè)用地面積的70%，一旦放開入市，或?qū)ΜF(xiàn)行土地價格產(chǎn)生根本沖擊，這會波及整個基建、建筑市場，以及各地經(jīng)濟(jì)的增長模式和城市擴(kuò)張速度。與地價相關(guān)的地方“土地財政”模式，也將受到巨大震動。另外，若宅基地入市，還需考量農(nóng)民“失宅”后的相關(guān)社會保障等問題。在財稅、養(yǎng)老等相關(guān)配套改革遠(yuǎn)未完成之時，土地制度改革謹(jǐn)慎推進(jìn)不難理解。

　　社會各界對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市期待很高，這很容易與改革“任重道遠(yuǎn)”的現(xiàn)實形成沖突。實際上，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改變的是建設(shè)用地市場“增量”。建設(shè)用地市場改革的原因是存在被扭曲的供需關(guān)系，注入增量用地并確?！巴?、同權(quán)、同價”是根本性的改革，但見效也較慢。這就要通過改變土地管理機(jī)制，對建設(shè)用地市場的“存量”進(jìn)行盤活，“存量”改革應(yīng)與“增量”改革齊頭并進(jìn)。

　　現(xiàn)行土地制度發(fā)展到今天，被詬病之處頗多。這集中體現(xiàn)在被征地農(nóng)民的利益未得到足夠保護(hù)，土地溢價歸公，地方政府用地擴(kuò)張沖動難以抑制，土地的計劃指標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)，“空心村”情況加劇，等等。

　　一定程度上，土地規(guī)劃和管理制度改革比集體建設(shè)用地入市，更能決定建設(shè)用地的使用效率。