2015，全國(guó)推廣PPP模式元年，基建融資模式面臨變革

　　2014年12月24日，成都，一個(gè)只有40分鐘的會(huì)，備受矚目。

　　這是四川省“政府與社會(huì)資本合作”（PPP）項(xiàng)目簽約儀式暨推介會(huì)。會(huì)上共簽約28個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資額超400億元。關(guān)于PPP，2014年9月后，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)文件不少于7份；12月4日，財(cái)政部發(fā)布操作指南和30個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目；其后，江蘇、河北、湖南、四川等省，相繼下發(fā)具體的實(shí)施意見(jiàn)。

　　政策預(yù)備、理論培訓(xùn)、項(xiàng)目篩選……可以預(yù)見(jiàn)，2015年，各地大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，將通過(guò)PPP模式創(chuàng)新融資，引入社會(huì)資本。

　　其中的商機(jī)，企業(yè)看到了嗎？

　　什么是PPP

　　政府與社會(huì)資本合作，吸納后者進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，授予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，使其更有效率地提供公共服務(wù)。

　　大岳咨詢(xún)高級(jí)合伙人徐志剛，近來(lái)被記者問(wèn)得最多的一個(gè)問(wèn)題是“究竟什么是PPP”。

　　“對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，PPP是新型融資方式，引入社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！毙熘緞偨忉?zhuān)谫Y只是PPP的一部分內(nèi)容，而非全部。英國(guó)最早采用PPP，除了當(dāng)時(shí)缺資金外，政府項(xiàng)目超預(yù)算和超工期也很普遍。

　　西南財(cái)大財(cái)稅學(xué)院學(xué)者劉楠楠長(zhǎng)期從事PPP領(lǐng)域研究，她認(rèn)為PPP可以理解為，政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，來(lái)?yè)Q取公共產(chǎn)品的加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。

　　在中國(guó)，最著名的PPP案例要數(shù)國(guó)家體育館“鳥(niǎo)巢”。2003年，中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體與代表北京市政府的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同出資組建了項(xiàng)目公司——國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司。該公司負(fù)責(zé)體育館的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并享有收益，在特許經(jīng)營(yíng)期30年期滿后，再將體育館移交給政府。

　　“這是PPP中典型的建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）模式?！眲㈤硎?，和傳統(tǒng)的BOT相比，PPP模式更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)資本利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險(xiǎn)。換句話說(shuō)，政府與企業(yè)不是雇傭關(guān)系，而是轉(zhuǎn)化為話語(yǔ)權(quán)對(duì)等的契約伙伴。

　　BOT并不是PPP的唯一選擇，根據(jù)財(cái)政部下發(fā)的PPP合作模式操作指南，PPP的運(yùn)作方式還包括委托運(yùn)營(yíng) （O&M）、管理合同（MC）、建設(shè) -擁有 -運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓 -運(yùn)營(yíng) -移交（TOT）、改建 -運(yùn)營(yíng) -移交（ROT）等多種運(yùn)作方式。

　　對(duì)于目前巨大的基礎(chǔ)設(shè)施存量來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）的實(shí)踐價(jià)值越來(lái)越受到政府重視。

　　“簡(jiǎn)單來(lái)理解，就像一個(gè)人如果要買(mǎi)房，全部用自己的錢(qián)，好長(zhǎng)時(shí)間買(mǎi)不到房。BOT模式就像用貸款，可以先住上房子，分30年慢慢還貸。這就相當(dāng)于政府對(duì)于社會(huì)資本用了一套新的金融工具。TOT，更像是你已經(jīng)有一套房子，你可以把房子抵押，把錢(qián)置換出來(lái)做其他事，這樣也盤(pán)活了手中的資產(chǎn)?！毙熘緞偙硎尽?/p>

　　城鎮(zhèn)化背景下的巨大“蛋糕”

　　2014年—2017年，四川全省每年有100萬(wàn)左右的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，需要新增大量公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供配套公共服務(wù)。短期內(nèi)，單靠政府投入無(wú)法完全滿足需要，而PPP模式則被寄予厚望。

　　PPP不僅可以提高財(cái)政資金使用效率，還能撬動(dòng)更多社會(huì)資本，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，PPP還被寄予化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決新一輪城鎮(zhèn)化融資需求的期待?！安蝗缯f(shuō)，PPP模式是政府在倒逼之下的選擇?！眲㈤榻B，今年《預(yù)算法》修訂后，中央將對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，并剝離融資平臺(tái)政府融資職能，現(xiàn)行政府融資模式已不可持續(xù)。但城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求巨大，于是，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與基建投資，即PPP模式，成為必然的選擇。

　　四川PPP的先行案例，是富順縣污水處理項(xiàng)目。

　　富順縣富洲水務(wù)集團(tuán)公司總經(jīng)理龔從江介紹，2009年，富順縣政府委托國(guó)有性質(zhì)的富洲水務(wù)集團(tuán)公司建設(shè)該縣城市生活污水處理廠一期工程，處理能力1.5萬(wàn)噸/日?？偼顿Y5930萬(wàn)元，其中中央補(bǔ)助3030萬(wàn)元，貸款2900萬(wàn)元。但建成后只能滿足富順沱江河一側(cè)的污水處理需求，全縣還有一半的缺口。要建二期工程，心有余而力不足。

　　富洲水務(wù)集團(tuán)公司根據(jù)富順縣人民政府的授權(quán)，通過(guò)TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）的方式引入社會(huì)資本，轉(zhuǎn)讓污水處理廠一期和即將投建的二期項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期為25年。招標(biāo)采取“固定污水處理服務(wù)單價(jià)，競(jìng)爭(zhēng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓總價(jià)”的方式，即政府委托第三方機(jī)構(gòu)測(cè)算，將污水處理服務(wù)費(fèi)定為1.2元/噸，競(jìng)標(biāo)企業(yè)以此計(jì)算自己能給出的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓金，價(jià)高者得。最終，北京首創(chuàng)以支付6600萬(wàn)元轉(zhuǎn)讓金獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。按照合同規(guī)定，北京首創(chuàng)在運(yùn)營(yíng)25年后，將資產(chǎn)設(shè)備無(wú)償還給政府。

　　首創(chuàng)中標(biāo)的這筆錢(qián)，不僅將一期建設(shè)的貸款全部還清，加上中央補(bǔ)貼1900萬(wàn)元，二期建設(shè)所需資金也解決了。

　　劉楠楠介紹，PPP可以緩解財(cái)政壓力，分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特點(diǎn)就是成本比較高，建設(shè)周期比較長(zhǎng)，單純由政府承擔(dān)建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)很高，建設(shè)速度也慢。如果把社會(huì)資本引入，則可以解決政府短期負(fù)債能力約束與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期目標(biāo)之間的矛盾。

　　企業(yè)如何盈利

　　PPP項(xiàng)目熱潮中，只有政府的“一個(gè)巴掌”是拍不響的。如果企業(yè)沒(méi)有清晰的盈利預(yù)期，就不會(huì)介入?！坝槐├保呛献麟p方共同的價(jià)值取向。

　　企業(yè)怎樣在PPP合作項(xiàng)目中盈利？可以翻翻宜賓市垃圾發(fā)電廠項(xiàng)目的賬本。

　　搞這個(gè)項(xiàng)目，是為了實(shí)現(xiàn)主城區(qū)告別垃圾填埋的目標(biāo)。先期招標(biāo)時(shí)，中電與海諾爾聯(lián)合體中標(biāo)，去年12月簽署了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。一期投資5.3個(gè)億，建設(shè)兩臺(tái)600噸垃圾焚燒爐以及兩組12兆瓦發(fā)電機(jī)組，預(yù)計(jì)建設(shè)周期10-18個(gè)月，2017年底投運(yùn)，特許經(jīng)營(yíng)年限21年。

　　據(jù)中電海諾爾宜賓環(huán)保發(fā)電公司總經(jīng)理于荷華介紹，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，意味著該發(fā)電項(xiàng)目建成后將有垃圾處理費(fèi)和發(fā)電收益兩部分收益。

　　為了保證項(xiàng)目有合理的利潤(rùn)空間，政府在合同中保證了1000噸/天的垃圾保底量，如果低于此數(shù)，政府將對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)貼。照此測(cè)算，目前每年宜賓市主城區(qū)垃圾處理量最少在36.5萬(wàn)噸左右，必須全部收集轉(zhuǎn)交發(fā)電廠使用。這部分年收入約為2550萬(wàn)元左右。每噸垃圾發(fā)電量280千瓦時(shí)，按每千瓦時(shí)0.65元計(jì)算，發(fā)電部分年收入6600萬(wàn)元左右?？偸杖?100萬(wàn)元，扣除成本，每年利潤(rùn)4400萬(wàn)元左右。照此測(cè)算，11年可收回成本。特許經(jīng)營(yíng)期21年，中電海諾爾還有近10年的盈利期，其間年收益率在8.2%左右。

　　中電海諾爾在?？谟型纫?guī)模、相同模式的PPP垃圾發(fā)電項(xiàng)目，已經(jīng)運(yùn)行4年，從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，垃圾處理能力會(huì)大幅上升，極可能有超預(yù)期收益。

　　“PPP項(xiàng)目能有效運(yùn)營(yíng)，必須在合同設(shè)計(jì)時(shí)為企業(yè)留出利潤(rùn)空間?！毙熘緞偙硎?。財(cái)政部規(guī)定了PPP項(xiàng)目合理的收益率為8%至10%，這一政策可以釋放潛在經(jīng)營(yíng)性公共品需求。政府的責(zé)任則轉(zhuǎn)化為調(diào)節(jié)進(jìn)入資本的盈利空間，一方面要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力；另一方面考慮到項(xiàng)目的公益性，整體回報(bào)率不能過(guò)高，這也是PPP模式中，政企雙方“盈利但不暴利”的共同價(jià)值取向。

　　聲音

　　PPP：1+1+1＞3

　　□賈康（原財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)）

　　未來(lái)幾十年的城鎮(zhèn)化，光靠政府投入顯然是不能勝任的。PPP模式，不是簡(jiǎn)單的政府找到新的資金來(lái)源，而是政府和企業(yè)合作，和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作，這些主體各自拿自己的相對(duì)優(yōu)勢(shì)去對(duì)付這個(gè)項(xiàng)目里面最容易掌控和消化掉的風(fēng)險(xiǎn)，把原來(lái)打包形成的風(fēng)險(xiǎn)分化，各個(gè)擊破，這是一個(gè)很好的機(jī)制，所以叫1+1+1大于3。公共服務(wù)，要讓老百姓得實(shí)惠，應(yīng)該追求它的性?xún)r(jià)比。過(guò)去政府做這件事情，你算好的這筆錢(qián)不夠用只好追加，追加不夠只好拖。再是質(zhì)量差，等到竣工投用后服務(wù)跟不上，會(huì)讓老百姓有怨言?，F(xiàn)在來(lái)看，這種情況能夠得到很好的改變。

　　避免PPP成為地方融資平臺(tái)

　　□劉楠楠（西南財(cái)大財(cái)稅學(xué)院）

　　雖然PPP模式具有促進(jìn)政府治理等功能，但是大部分還是用于融資，因此如何防止“新瓶裝老酒”，避免PPP模式成為新的地方融資平臺(tái)至關(guān)重要。財(cái)政部發(fā)文明確，社會(huì)資本不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)，也就是說(shuō)，“本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”以外的企業(yè)，均可以理解為社會(huì)資本。

　　□本報(bào)記者 陳巖